di Maurizio Di Nicola*
La proposta di rinviare la nascita di Nuova Pescara alla data del 1° febbraio 2029 apre una questione non solo politica ma anche, e forse soprattutto, amministrativa, contabile e organizzativa. La domanda, solo apparentemente banale, che si pone è: per quale ragione si propone la data del 1° febbraio? Il sistema contabile degli enti locali, disciplinato dal D.lgs. 276/2000 (T.U.E.L.) e dai cd. principi della contabilità armonizzata, prevede che l’esercizio finanziario coincida con l’anno solare e, pertanto, esso inizia al 1° gennaio e si chiude al 31 dicembre di ogni anno. Intorno a questo ciclo sono organizzati la programmazione e la rendicontazione degli enti locali, la predisposizione dei bilanci, la gestione finanziaria, l’accertamento dei residui attivi e passivi, l’imposizione e la riscossione dei tributi, la gestione della tesoreria e del personale. In altri termini, la vita dell’Ente.
Far nascere un Comune il 1° gennaio significa far coincidere l’avvio del nuovo soggetto giuridico con l’inizio naturale del suo esercizio economico-finanziario. Diversamente, farlo nascere il 1° febbraio significa estinguere tre Comuni dopo 31 giorni di gestione per far subentrare un nuovo Ente ad esercizio già avviato.
Sia chiaro, è una opzione certamente possibile, ma, evidentemente, non quella amministrativamente più lineare. Il tema fu già ampiamente trattato in occasione dei lavori preparatori della prima legge regionale n.26 del 24 agosto 2018, quella che prevedeva l’istituzione di Nuova Pescara a decorrere dal 1° gennaio 2022. In quella sede, si evidenziarono i profili di criticità operativa che una data di nascita diversa dal primo giorno dell’anno avrebbe causato.
Laddove la nuova Città non nascesse un 1° gennaio, ma un 1° febbraio, come proposto nell’emendamento depositato in Consiglio regionale, i comuni di Montesilvano, Pescara e Spoltore continuerebbero ad esistere per l’intero mese di gennaio, assumendo impegni, effettuando pagamenti, accertando entrate, gestendo residui, personale, contratti e procedure amministrative, per poi cessare la propria esistenza allo scoccare del 1° febbraio.
Per onestà intellettuale, come già detto, deve riconoscersi che il legislatore nazionale non ha escluso ipotesi del genere, visto che la normativa nazionale sulle fusioni disciplina questa situazione di nascita infra annuale, prevedendo un corredo di regole che garantiscono la continuità amministrativa attraverso il nuovo Comune che subentra nei rapporti giuridici, nelle attività e negli adempimenti degli enti estinti, assolvendo altresì ai relativi obblighi contabili e di rendicontazione.
Tuttavia, non è dato sapere e capire per quale motivo l’attuale legislatore regionale dovrebbe scegliere di creare volontariamente una gestione infra annuale da trasferire, raccordare e rendicontare, quando sarebbe molto più semplice e comodo far coincidere l’estinzione dei vecchi enti con la chiusura dell’esercizio contabile-finanziario.
Il fatto che la legge Delrio (n.56/2014) renda gestibile questa complicazione, non rende ragionevole il crearla. La disciplina statale sulle fusioni ha registrato questo problema, prevedendo che il Comune nato dalla fusione disponga di un termine specifico per approvare il proprio bilancio di previsione e, nella fase transitoria, trovando applicazione le disposizioni dell’art.163 del T.U.E.L., le quali assumono come riferimento la sommatoria degli stanziamenti dei bilanci definitivamente approvati dai Comuni estinti. Che il legislatore nazionale abbia immaginato una rete di protezione normativa dalle sbavature di un legislatore regionale che fosse stato distratto o superficiale? Chissà.
Resta in ogni caso la domanda, perché costringersi ad una disciplina transitoria quando si può far nascere Nuova Pescara all’inizio di un esercizio finanziario, ben sapendo che l’esercizio provvisorio, pur non comportando una paralisi, genera comunque dei vincoli di gestione precisi all’assunzione degli impegni e rispetto alla capacità di avviare determinate spese?
Una gestione vincolata può essere facilmente affrontabile dinnanzi a una fusione di piccoli comuni, ma nel caso dell’unificazione di Montesilvano, Pescara e Spoltore si dovranno governare migliaia di procedimenti amministrativi, coinvolgenti personale, società partecipate, contratti, appalti, servizi sociali, scuole, impianti e manutenzioni, opere pubbliche, di una macchina amministrativa dalle dimensioni considerevoli.
Far iniziare la vita giuridico amministrativa e contabile di una struttura di tale complessità ad esercizio finanziario già in corso deve avere una ragione seria: quale è?
Lo stesso piano di analisi si può per altro svolgere per i profili tributari. Siamo tutti consapevoli che, pur con una nascita fissata alla data del 1° febbraio, i regolamenti tributari precedenti non vengono immediatamente cancellati per applicare le aliquote uniche della Nuova Pescara, poiché la legge statale sulle fusioni prevede dei meccanismi di continuità che consentirebbero finanche il mantenimento di tributi e di tariffe differenziati (entro determinati limiti temporali), ciononostante siamo al pari consapevoli che si produrrebbe un grave aumento di lavoro amministrativo per gli uffici. Dal 1° febbraio si dovrebbero raccordare banche dati, posizioni tributarie, sistemi informativi, anagrafiche, procedure di riscossione e regolamenti provenienti da tre amministrazioni differenti in uno spartiacque temporale non fisiologico rispetto all’annualità fiscale. Si potrebbe proseguire per quanto concerne la tesoreria ed i suoi servizi. Una fusione programmata da anni deve poter predisporre il subentro del nuovo ente senza criticità nei sistemi di pagamento, garantendo la piena operatività nelle procedure finalizzate a pagare fornitori, cooperative sociali, imprese e professionisti, così come ad incassare senza soluzioni di continuità le entrate.
Lo stesso crinale d’indagine, in ultimo, impone considerazioni simili in ordine alla gestione delle posizioni amministrative del personale degli enti: retribuzioni, posizioni previdenziali, sostituzione d’imposta, certificazioni, fondi del personale e sistemi informativi dovranno essere raccordati su date infra annuali del periodo contributivo e fiscale.
Se, dunque, la continuità amministrativa è ampiamente garantita dalle norme nazionali sulla fusione, la continuità operativa sarà solo il frutto della capacità di organizzare per tempo la transizione, ed è proprio quel che può fare (o non fare) una norma regionale.
Quanto più è complessa una macchina amministrativa, tanto meno ha senso introdurre elementi di complicazione che potrebbero essere evitati.
Dopo 12 anni dal referendum con il quale i cittadini scelsero il progetto di una Nuova Pescara, un bagno democratico fondativo che la classe politica sembra non voler tenere in alcun conto, questa ennesima proposta di rinvio al 1° febbraio 2029 introduce anche un elemento ulteriore di criticità realizzativa; cosa può accadere in quei 31 giorni di gennaio di così indispensabile a giustificare l’avvio del nuovo Comune ad esercizio finanziario in corso? Quale è la ragione tecnico/amministrativa che spinge per questa soluzione? Quale è il vantaggio per i cittadini?
Ogni complessità amministrativa ha un costo, quanto meno come lavoro ulteriore degli uffici per l’adeguamento dei sistemi informativi e coordinamento delle procedure, lavoro che verrebbe inevitabilmente sottratto alle attività quotidiane di istituto, scaricando quel costo, direttamente o indirettamente, sulla collettività. Per questo è doveroso informare i cittadini, non solo sull’inerzia che ha impedito per ben 12 anni ad una Città nuova di sorgere, ma anche chiarendo per quale ragione si vorrebbe optare per questa data non fisiologica. Amministrare significa motivare le scelte del decisore pubblico, soprattutto quando la soluzione scelta è più complicata di quello che il calendario, la contabilità pubblica, la scienza dell’amministrazione ed il buon senso mettono naturalmente a disposizione.
*consigliere regionale emerito, firmatario della prima legge istitutiva del comune di Nuova Pescara
