N. 02518/2024REG.PROV.COLL.

N. 04528/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4528 del 2023, proposto da
Comune dell'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Micheletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Luca Andreozzi, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Camerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 1;

nei confronti

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Domenico De Nardis, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Fp Cgil Provincia di L'Aquila, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo De Marchis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00192/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Luca Andreozzi e Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 febbraio 2024 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Micheletta e De Marchis;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte sull’atto di riorganizzazione della polizia municipale dell’Aquila. L’odierno appellato, un ufficiale della stessa PM (Andreozzi), veniva nominato responsabile dell’ufficio “supporto operativo”, laddove in precedenza ricopriva quello di responsabile del nucleo tutela del territorio e del consumatore. In primo grado questi impugnava la rimodulazione delle competenze che erano state assegnate in aggiunta alla propria sezione. Il TAR Abruzzo, dopo avere affermato la giurisdizione del GA in quanto trattasi di atti di macro organizzazione nonché dopo avere ritenuto sussistente la legittimazione attiva del ricorrente, accoglieva il gravame principalmente per la carenza di potere dirigenziale in capo al responsabile ad interim dello stesso organismo di polizia locale, ossia l’avvocato comunale. Dunque il provvedimento di riorganizzazione del Corpo stesso non poteva essere adottato da soggetto privo, a tal fine, delle necessarie attribuzioni funzionali. Il TAR si esprimeva comunque sulla assegnazione di alcune funzioni (pubblicità e rimozione veicoli) che a suo dire non rientrerebbero nella competenza istituzionale della polizia municipale.

2. L’appello si fonda sui motivi di seguito sintetizzati:

2.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato rilevato che, mentre l’incarico di dirigente ad interim del Settore Polizia Locale è stato affidato all’avvocato comunale in data 24 marzo 2021, il ricorso di primo grado è stato notificato soltanto il successivo 31 ottobre 2022. Dunque il ricorso di primo grado sarebbe tardivo;

2.2. Erroneità per omessa considerazione del difetto di interesse, da parte del ricorrente originario, ad impugnare il decreto di nomina (24 marzo 2021) di dirigente ad interim dell’avvocato comunale De Nardis. Ciò in quanto l’Andreozzi stesso non avrebbe potuto aspirare a tale nomina;

2.3. Erroneità nella parte in cui, non potendo contestare la suddetta nomina dirigenziale, non avrebbe potuto essere contestato e dunque caducato il provvedimento di riorganizzazione del settore della polizia locale del 9 agosto 2022;

2.4. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato che l’avvocato comunale De Nardis avrebbe comunque potuto assumere l’incarico di dirigente ad interim della polizia locale, e ciò sia per effetto dell’art. 1, comma 221, della legge n. 208 del 2015, sia in quanto lo stesso De Nardis proveniva originariamente proprio dal Corpo della Polizia Locale, prima di vincere il concorso da avvocato comunale e poi transitare nei relativi ruoli dell’avvocatura comunale medesima;

2.5. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato che anche le funzioni relative alla gestione dei passi carrabili e degli impianti pubblicitari ben possono rientrare nel novero delle attribuzioni della polizia locale;

2.6. Viene infine riproposta eccezione di giurisdizione.

3. Si costituivano in giudizio il sig. Andreozzi e la Regione Abruzzo per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La difesa di Andreozzi sollevava peraltro eccezione di inammissibilità dell’appello in quanto l’avvocato del comune sarebbe stato indicato dal segretario generale dell’ente e non dalla giunta. Veniva inoltre sollevata una seconda eccezione di inammissibilità atteso che l’amministrazione appellante, nelle more dell’appello e dopo la sentenza di primo grado, avrebbe provveduto a nominare dirigente ad interim della polizia locale il Direttore del Dipartimento I. Interveniva ad opponendum anche la CGIL per chiedere il rigetto dell’appello e dunque la conferma della sentenza di primo grado.

4. Alla pubblica udienza del 29 febbraio 2024 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

5. Tutto ciò premesso l’appello è infondato e deve essere rigettato per le ragioni di seguito indicate. In via preliminare va comunque rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’appello atteso che la formulazione della deliberazione della giunta comunale n. 489 in data 11 dicembre 2018 (il cui art. 9 riguarda proprio la disciplina degli “INCARICHI AD AVVOCATI ESTERNI”) è tale per cui, mentre alla giunta è riservata la decisione di ricorrere ad avvocati esterni per motivi di conflitto di interessi, al segretario generale può essere riservata la decisione di circoscrivere tale scelta anche attraverso la specifica indicazione del legale da incaricare. E ciò in quanto la formulazione della suddetta delibera non vincola la giunta a disporre una nomina che sia allo stesso tempo anche fiduciaria ossia indirizzata ad un legale già ben individuato (una simile attività di individuazione concreta può infatti ben essere riservata al segretario generale che, in questi termini, si muove nel rispetto del principio di legalità e di economicità dell’azione amministrativa).

Anche la seconda eccezione di inammissibilità è chiaramente infondata in quanto la sostituzione del De Nardis con altro dirigente comunale è stata disposta in stretta esecuzione della sentenza di primo grado e senza operare acquiescenza alcuna rispetto alla suddetta decisione di primo grado (la ridetta sostituzione è avvenuta dunque in maniera coatta e non spontanea).

6. Tanto ulteriormente puntualizzato, va ulteriormente rigettata la riproposta questione di giurisdizione dal momento che si tratta di atti di macro-organizzazione e dunque si verte pacificamente su linee fondamentali della organizzazione e del funzionamento degli uffici.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il provvedimento impugnato “pianifica le attività complessive e le ripartisce fra il personale in dotazione alla struttura”.

Sulla base di quanto pure affermato dalla difesa della parte appellata, sono infatti definiti “atti di macro organizzazione”, attratti alla giurisdizione amministrativa, i provvedimenti con i quali si definisce l’assetto complessivo di un apparato amministrativo e si distinguono dagli “atti di micro organizzazione”, riservati alla cognizione del giudice ordinario, i quali invece presuppongono già definito l’assetto della struttura e sono destinati a disciplinare in modo particolare i rapporti di lavoro del personale addetto a quell’apparato.

In questa direzione, l’atto di macro organizzazione si occupa dunque di individuare le funzioni, gli obiettivi di azione e relativi i centri di responsabilità di un apparato amministrativo e, laddove ne individua i ruoli (dirigenti responsabili, addetti) definendone l’organigramma, non conforma il rapporto di lavoro di coloro che li rivestono, ma resta sul piano della gestione generale del servizio, conservando un contenuto funzionale inscindibile che definisce le interazioni di mezzi, compiti, programmi e attività.

Gli effetti che l’atto di macro organizzazione riflette in concreto sui rapporti di lavoro degli addetti all’Ufficio sono dunque indiretti; ciò da un lato ne esclude la devoluzione al giudice ordinario, dall’altro radica la posizione differenziata che legittima coloro che sono incardinati nella relativa struttura amministrativa ad impugnarli davanti al giudice amministrativo (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 29/04/2019, n.2774; Consiglio di Stato sez. III, 11/10/2017, n.4719).

Ne consegue da quanto detto che la determinazione impugnata ha chiaramente natura di atto di organizzazione di una struttura amministrativa del Comune dell’Aquila al quale sono estranei profili di gestione di specifici rapporti di lavoro del personale addetto.

L’eccezione (ora divenuta motivo di appello) merita dunque ancora di essere respinta.

7. Con il primo motivo di appello si lamenta che l’atto di conferimento dell’incarico ad interim di Comandante dei Vigili Urbani (del 24 marzo 2021) sarebbe stato solo tardivamente impugnato il 31 ottobre 2022, ossia in occasione dell’impugnazione dell’atto di riorganizzazione del 9 agosto 2022.

Tuttavia si contesta in questo caso la carenza di potere dirigenziale che va fatta valere, dall’eventuale soggetto legittimato, soltanto in occasione di un atto effettivamente lesivo nei suoi riguardi.

L’atto immediatamente lesivo nel caso di specie è il provvedimento di riorganizzazione del settore che incide anche sui compiti che il medesimo dovrà (in parte anche innovativamente) svolgere.

Si tratta infatti di atti di macro-organizzazione in quanto si verte pacificamente su linee fondamentali della organizzazione e del funzionamento degli uffici. Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il provvedimento impugnato “pianifica le attività complessive e le ripartisce fra il personale in dotazione alla struttura”.

Dunque è nel momento della adozione di un simile atto organizzativo che l’atto presupposto (nomina dirigente) manifesta in concreto la sua lesività.

Ancor più da vicino è in quello stesso momento, ossia allorché il dirigente adotti un atto che il ricorrente ritiene lesivo nei suoi stessi confronti, che quest’ultimo potrà allora (prioritariamente) invocare l’assenza di potere dirigenziale ossia la carenza di attribuzioni funzionali idonee ad incidere con pregiudizio in riferimento alla posizione soggettiva vantata dal ricorrente.

Il decreto di nomina del dirigente ad interim del 24 marzo 2021, in altre parole, assumeva consistenza non di immediata lesività (in quanto l’Andreozzi non poteva vantare un interesse a prendere quel posto, data la presenza nel ruolo di un Vice Comandante a tal fine abilitato) ma soltanto di mediata lesività ossia unitamente ed in occasione della adozione di un atto, a firma di quello stesso dirigente ritenuto per l’appunto privo dei relativi poteri, che potesse in qualche modo essere ritenuto pregiudizievole per la posizione vantata dal ricorrente (nel caso di specie, la rimodulazione dei servizi cui preporre tra l’altro anche il medesimo).

Entro questi stessi termini, l’eccezione di tardività ossia il primo motivo di appello deve dunque essere respinto anche in questa sede.

8. Con il secondo motivo di appello viene contestata la legittimazione ad agire dell’Andreozzi il quale non potrebbe mai ambire al posto di comandante.

La prospettazione non è correttamente definita dalla difesa di parte appellante in quanto il ricorrente di primo grado non aspirava al posto di comandante ma, piuttosto, a non vedere la propria posizione organizzativa pregiudicata per mano di atti di riorganizzazione che incidono direttamente sulla sfera di attribuzioni riservate al ricorrente stesso nella qualità di ufficiale di polizia municipale.

Quest’ultimo lamenta infatti che “gli sarebbero state attribuite funzioni estranee alle attribuzioni della Polizia Municipale”, come pure evidenziato dalla difesa di parte appellante (pag. 5 atto di appello introduttivo). Il che lo colloca chiaramente, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, in una posizione qualificata e differenziata rispetto al quisque de populo.

Ne deriva che, proprio allo scopo di contestare l’attribuzione di tali ulteriori funzioni, si rivela ampiamente corretta l’impostazione difensiva prioritariamente diretta a mettere in discussione la presupposta sussistenza di poteri dirigenziali sufficientemente idonei ad effettuare una simile rimodulazione organizzativa.

Poteri dirigenziali che traggono la loro fonte proprio dal decreto di nomina del 24 marzo 2021 che dunque, proprio in quel momento (adozione atto di riorganizzazione), si pone quale atto propedeutico eventualmente da impugnare (in quanto ritenuto illegittimo per le ragioni più avanti illustrate) e che manifesta per la prima volta, almeno nei confronti del ricorrente, la sua concreta portata lesiva.

Anche tale motivo di appello deve dunque essere rigettato.

9. Va di conseguenza rigettato anche il terzo motivo di appello in quanto, potendo contestare l’atto di nomina del dirigente ad interim del 4 marzo 2021, il ricorrente in primo grado aveva titolo a far caducare – se del caso – anche il successivo provvedimento di riorganizzazione in data 9 agosto 2022 del medesimo dirigente ad interim, e ciò proprio per la prioritaria considerazione circa l’assenza di poteri dirigenziali in tal senso (poteri di cui lo stesso dirigente ad interim sarebbe stato privo a cagione dell’originaria illegittimità della propria nomina del 24 marzo 2021). Anche tale motivo deve pertanto essere rigettato.

10. Con riguardo al quarto motivo di appello, la carenza di potere dirigenziale in effetti sussiste dal momento che:

10.1. La funzione di Comandante dei Vigili Urbani può essere assunta soltanto da personale dei “ruoli” della stessa polizia locale. Ciò è espressamente previsto dalla legge regionale n. 42 del 2013. Numerose in tal senso le segnalazioni della Regione Abruzzo che, nel corso del giudizio di primo grado, è tra l’altro intervenuta ad adiuvandum. Si veda a tal fine la nota in data 12 marzo 2018 del Dipartimento Riforme Istituzionali della stessa amministrazione regionale;

10.2. Come individuato in quest’ultima nota, infatti, la ratio di tale scelta legislativa risiede nel fatto che il personale dei ruoli della PM viene originariamente reclutato con certi criteri e secondo determinati profili professionali e formativi, tali da poter svolgere funzioni di polizia giudiziaria, di sicurezza pubblica e stradale (mansioni di una certa delicatezza che non sono abilitati a svolgere funzionari e dirigenti di altri settori “ordinari” dell’ente);

10.3. Del resto, in caso di assenza o impedimento del comandante possono sopperire solo il vice comandante oppure, in assenza anche di quest’ultimo, il personale comunque del Corpo o Servizio di polizia locale (cfr. art. 5, comma 5, della citata legge regionale n. 42 del 2013);

10.4. Né potrebbe valere quanto previsto dalla legge n. 208 del 2015, comma 221, il quale prevede in particolare al secondo periodo che: “Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell'avvocatura civica e della polizia municipale”. Dunque i dirigenti della PM e dell’avvocatura comunale possono eccezionalmente assumere la direzione di uffici ordinari dell’ente ma non anche il contrario (ossia dirigenti esterni alla PM non possono diventare comandanti della stessa);

10.5. Depone in tal senso, innanzitutto, la formulazione letterale della disposizione secondo cui può essere attribuito il “conferimento degli incarichi dirigenziali” ma non anche il ruolo di avvocato dell’ente oppure di comandante della polizia locale;

10.6. Sul piano logico e sistematico, la ragione giustificatrice alla base di tale “divieto di inversione” (dirigenti di struttura oppure anche della avvocatura che assumano incarico di comandante della polizia locale) risiede pur sempre nella constatazione che i medesimi – al netto di ogni caso particolare – non sono in via generale stati formati e reclutati per assumere e svolgere determinate specifiche funzioni di polizia giudiziaria, di sicurezza pubblica e stradale (cfr. punto 9.2.);

10.7. In altre parole la richiamata disposizione ha consistenza di norma derogatoria ed eccezionale, rispetto alla ordinaria assegnazione delle funzioni dirigenziali (a seguito di procedura pubblicistica e comunque a dirigenti appartenenti ai relativi ruoli dell’amministrazione), e dunque di stretta interpretazione. Interpretazione che, per le ragioni sopra esposte, va intesa in chiave soltanto unidirezionale (dirigenti avvocatura e della polizia locale che assumono temporaneamente funzioni dirigenziali ordinarie) e non bidirezionale (dirigenti amministrativi e della polizia locale che assumono funzioni di avvocato dell’ente oppure dirigenti amministravi e della avvocatura che assumono le funzioni di comandante della Polizia Locale), e ciò proprio per la specificità sopra ricordata delle funzioni riservate a tali peculiari organi della PA (avvocatura e polizia locale).

10. A ciò si aggiunga che l’attuale comandante della PM è stato originariamente reclutato nella PM ma è poi transitato, previo concorso, nei ruoli della avvocatura comunale. Pertanto non è più nei ruoli della PM così perdendo non solo gradi ed inquadramento ma anche le specifiche funzioni di polizia giudiziaria;

10.7. Nei termini suddetti, anche tale motivo di appello deve dunque essere rigettato.

11. Stante la infondatezza delle suddette censure, e dunque la constatata carenza di potere dirigenziale ad intervenire in tal senso (riorganizzazione corpo di polizia locale), il collegio può a questo punto esimersi dal pronunziarsi su ogni ulteriore profilo di censura.

12. In conclusione l’appello del Comune è infondato e deve essere rigettato per le ragioni sopra partitamente indicate. Con compensazione in ogni caso delle spese di lite stante la peculiarità delle esaminate questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO